Hacer lo mismo una y otra vez y esperar resultados distintos. Esta definición de la locura no es mía, sino de Albert Einstein. Y a veces esta "locura" tiene un coste de miles de millones de euros, una y otra vez. El pasado jueves 30 de mayo, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) declaró ilegal el tramo autonómico del impuesto sobre hidrocarburos, que estuvo en vigor entre 2013 y 2018. Este impuesto se implantó en sustitución del denominado céntimo sanitario, el impuesto minorista sobre las ventas de determinados hidrocarburos. Para el TJUE, ambos impuestos son contrarios a la directiva de productos energéticos.
Además de este primer principio elemental, suele resultar conveniente intentar seguir el propósito de la directiva. Si se pretende armonizar la fiscalidad en Europa, de tal forma que se reduzcan las diferencias de los impuestos que se pagan por los hidrocarburos en los diversos países, entonces fragmentar la fiscalidad dentro del territorio, sin justificación, es ir en dirección contraria a la armonización. Esto no quiere decir que no se puedan ceder a las CCAA la recaudación, total o parcialmente, pero no deberían poder fijar la carga fiscal.
Y hay que tener en cuenta que esto no es un impuesto de transmisiones patrimoniales que recae fundamentalmente sobre inmuebles, que como su propio nombre indica, no se mueven. Los carburantes se consumen precisamente para moverse. Esto significa que, si hay impuestos distintos en las diversas gasolineras, se producirán desviaciones de tráfico simplemente por razones fiscales. Esto es una mala idea económica, es contrario a un objetivo de unidad de mercado, y además, incluso puede acabar mermando la recaudación.
El céntimo sanitario original tenía otro problema adicional: se recaudaba en la fase de ventas minoristas de los hidrocarburos, es decir en cada gasolinera. En teoría da igual recaudar en fase minorista o en fase mayorista, siempre que se haga solo una vez porque el consumidor final acabará soportando todos los impuestos indirectos al consumo. Pero, esto es sólo teoría porque sustituir unos pocos puntos de recaudación y control, las fábricas y depósitos fiscales por varios miles genera un problema importante de control fiscal. Precisamente por esa razón, en la actualidad, hay muchos más problemas con el fraude en el IVA de gasolinas y gasóleos que en el impuesto especial.
Cuando el TJUE anuló en 2014 el céntimo sanitario, se optó por transformar este impuesto en un tramo autonómico del impuesto sobre hidrocarburos. En la práctica, y en función de la Comunidad Autónoma, el consumidor seguiría soportando la misma carga fiscal. Entonces algunos ya advertíamos que "esta solución del mismo perro, pero con distinto collar" podría plantear problemas de encaje con el artículo 5 de la directiva 2003/96/CE de reestructuración del régimen comunitario de imposición de productos energéticos. En ese artículo se establecen las posibilidades de diferenciar tipos; y no se menciona el caso de tipos diferentes a los mismos productos, y para los mismos usos porque se adquieran en el territorio de una Comunidad Autónoma distinta (Expansión, 3/3/2014 Un coste para las Arcas Públicas que se podría haber evitado). Efectivamente, al final el TJUE ha señalado esto mismo, que crear tipos diferentes en supuestos distintos de los previstos por la Directiva no está permitido. Si lo estuviese, obviamente, el artículo sobraba.
La primera de las sentencias del TJUE, la del céntimo sanitario, declaró ilegal un impuesto que había recaudado más de 13.000 millones de euros, y, además, no limitó las devoluciones. Ahora, esta segunda, lo que declara ilegal es este tramo autonómico del impuesto especial de hidrocarburos, que de acuerdo con los informes anuales de recaudación de la Agencia Tributaria recaudó 6.531 millones de euros. La razón de que ahora haya menos recaudación en riesgo para las Arcas Públicas se debe a que el impuesto se reformó, uniformándose para todas las CCAA donde se aplica (península y Baleares) en la Ley de Presupuestos Generales para 2018. Tramité y voté esos presupuestos, ya que entonces era diputado y presidente de la comisión de Presupuestos, y esta modificación pasó completamente desapercibida. Pero ahora se ha visto, unos años después que fue, probablemente, una de las medidas más útiles y constructivas, aunque sólo fuese como cortafuegos ante un incendio.
No sabemos con certeza a cuanto ascenderán las devoluciones, aunque la factura no va a ser barata. La cuantía dependerá de un factor jurídico y otro muy relevante puramente fáctico. El factor jurídico es a quién a que devolver. En principio, hay que devolver según los procedimientos del derecho interno (para ingresos indebidos lo más próximo es el art. 14.2 del Reglamento General de Revisión en vía Administrativa) que establece que hay que devolver al que soportó la repercusión. Pero, el Tribunal Supremo, que es el que ha presentado la cuestión prejudicial que ha dado lugar a la reciente sentencia de 30 de mayo, precisamente tiene que pronunciarse en casación sobre esto: quién debe cobrar.
Por otra parte, hay una cuestión fundamental, hay que probar, normalmente con facturas, haber soportado el impuesto, que ahora ha sido declarado ilegal. Esto implica, además, una carga importante de trabajo para el Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales, que debe comprobar que las solicitudes de devolución son correctas. Por esta razón, las devoluciones del céntimo sanitario fueron muy inferiores a los 13.000 millones, pero se extendieron a lo largo de varios años.
Ahora, todo esto coincide con la reciente sentencia del Tribunal Constitucional de 18 de enero de 2024 que declaraba inconstitucionales tres apartados del RDL 3/2016. En mi opinión, el coste de esta última sentencia será superior al de esta segunda parte del céntimo sanitario. Pero, aquí también hay un trabajo ingente de comprobación de la procedencia de las devoluciones. En ambos casos, una parte del coste, que se suele olvidar, es el tiempo y el esfuerzo del personal de la Agencia Tributaria, que, si debe comprobar estas devoluciones, dejará de hacer otras, relativas tanto a la asistencia e información del contribuyente como de prevención y lucha contra el fraude fiscal. Pero, la Agencia Tributaria tendrá que hacerlo porque no se puede ni dejar de cumplir con las sentencias ni pagar miles de millones de euros sin control.
Hay errores que se pagan muy caros. Las prisas y las urgencias no suelen ser buenas consejeras. Hemos visto que legislar en materia tributaria sin tener en cuenta los límites del Derecho Comunitario, las directivas, o del Derecho Constitucional, por ejemplo, los límites de utilización del Decreto- Ley lo acabaremos pagando todos en miles de millones de euros. Habría que plantearse si no se ha hecho algo parecido, o quizás peor, precisamente el pasado 30 de mayo cuando se aprobó la Ley Orgánica de Amnistía, y si esta norma respeta todos estos límites. En cualquier caso, si queremos evitar sentencias como la del pasado día 30, lo primero que habría que hacer es asumir los límites que existen a la hora de legislar, aunque no nos gusten. Lo contrario sería esperar que las mismas prácticas nos conduzcan a distintos resultados.
